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恩施州人民政府關于在公共服務領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見

恩施州政發〔2016〕11號

時間:2016-07-08 08:57:43   作者:恩施州政府辦公室   來源:恩施自治州人民政府   閱讀:
各縣市人民政府,州政府各部門:
  為認真貫徹落實《省人民政府關于在公共服務領域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》(鄂政發〔2015〕55號),結合我州實際,現提出如下實施意見。
 
  一、指導思想
  按照中央和省委、省政府決策部署,大力實施政府和社會資本合作(以下簡稱PPP)模式,堅持先行試點、逐步推開、依法合規、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩妥的理念,借鑒成熟經驗,改革創新公共服務供給機制和投入方式,發揮市場在資源配置中的決定性作用,引導和鼓勵社會資本參與公共服務供給,為廣大人民群眾提供優質高效的公共服務。
 
  二、工作目標
  立足于加強和改善公共服務,推動“六城”同創,2016年6月底前,恩施市、利川市、來鳳縣各選擇2個以上項目,其他5個縣至少選擇2個項目;2016年底前,全州要建立起比較完備的PPP項目庫,各縣市項目庫的項目要達到10個以上;2017年底前,PPP模式試點范圍覆蓋到全部適宜項目,在全州形成投資、建設、運營的市場化體系;2018年底前,全州建立起完善的PPP模式制度體系。
 
  三、基本原則
  政府主導原則。政府充分運用可利用資源,在PPP項目確定、合作模式和合作方選擇、合同制定、項目監管等方面發揮主導作用。
  依法依規原則。PPP項目的實施必須符合現行法律法規。
  市場化運作原則。引入市場競爭機制,提高公共產品供給效率,減少政府支出,加強PPP項目全生命周期管理。
  公開透明原則。PPP項目發布、采購方式、合作模式、回報機制等均向社會公開,確保公開透明。
  風險分擔原則。政府和社會資本共同承擔風險,社會資本承擔設計、建造、財務和營運維護等商業風險;政府承擔法律、政策和最低需求等風險;政府和社會資本共同承擔不可抗力風險。
 
  四、項目范圍
  PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務類項目。在能源、交通運輸、水利、環保、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域,鼓勵采用PPP模式。
  優先選擇投資規模相對較大、市場化程度相對較高、技術發展比較成熟、收益比較穩定、價格機制相對靈活、合作期限較長(一般為10—30年)的項目開展PPP模式試點工作。從2016年6月起,全州所有新建、改建項目均進行投資模式評估,優先選擇PPP模式。
  對已建成的項目,相關行業主管部門應積極探尋PPP模式植入方式,引入社會資本并組建PPP項目公司,通過項目租賃、重組、轉讓等方式對原項目升級改造或合作經營,以緩解財政資金壓力,提升經營管理水平,改善公共服務質量。
 
  五、實施方式
  項目具體運作方式主要包括建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)、轉讓—運營—移交(TOT)和改建—運營—移交(ROT)等,具體運作方式主要根據收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。
  (一)對具有明確的收費基礎、經營收費能夠完全覆蓋建設和經營成本、能產生合理利潤的經營性項目,通過政府授予特許經營權進行投資運營主體招商,依法放開建設和運營市場,推進市場化運作。
  (二)對于經營收費不足以覆蓋投資成本和合理回報,或者雖然可基本實現保本微利,但前期投入較大、投資回收期較長的準經營性項目,通過政府授予特許經營權附加部分必要補貼等措施,建立投資、補貼與價格的協同機制,積極為投資者獲得合理回報創造條件。
  (三)對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的非經營性項目,通過政府購買服務、配套經營性資源等方式,合理保障社會投資人的權益。
 
  六、操作流程
  PPP項目操作流程分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交(具體操作流程見恩施州政府和社會資本合作模式操作規程)。項目識別以政府發起為主,社會資本發起為輔,政府發起采取行業主管部門向政府和社會資本合作中心申報與政府和社會資本合作中心向主管部門征集相結合的模式;社會資本發起由資本方以項目建議書方式向政府和社會資本合作中心推薦。項目準備由主管部門負責借助第三方專業機構編制實施方案。項目采購包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購,項目實施機構依法選擇采購方式。項目執行由政府和社會資本合作中心督促主管部門監督社會資本按照采購文件和項目合同設立項目公司,并負責具體實施。項目移交是PPP項目期滿或提前終止時,社會資本按合同要求向項目主管部門或政府指定的機構辦理移交
 
  七、相關要求
  (一)建立工作運行機制
  1.建立價格調整機制。充分發揮價格對PPP項目投資的引導作用,不屬于政府定價目錄的產品和服務,由項目法人自主定價、自負盈虧;屬經營性公共產品或服務的按照“成本+合理回報”原則,由政府定價或制定指導價。
  2.建立財政補貼機制。對未達到市場化條件、政府核定的價格不足以彌補項目運營成本時,按照與合作方的協議或合同約定,財政通過購買服務方式進行補貼。各級年度PPP項目需要從預算中安排的支出總額占一般公共預算支出比例應當不超過10%。
  3.建立資源配置機制。以土地收益作為投資來源或收益來源的PPP項目,根據城市總體規劃和土地利用總體規劃合理確定土地開發資源,以合法的程序將一定數量的土地作為對社會資本投資的回報。
  4.建立預防暴利機制。PPP模式允許合作方獲取合理收益,但要防止暴利現象。合作方資金占用成本和收益合并計算,合理收益率原則上以銀行貸款同期基準利率作為參考,對建設周期較長的項目,可適當上浮作為限價。對有經營性收入的項目,可建立超過一定幅度后的溢價共享、虧損共擔機制。
  5.建立嚴格篩選機制。州、縣市要嚴格篩選適宜采用PPP模式的項目,著力推動形成能復制、可推廣的案例。強化契約意識和風險理念,從財政中長期可持續發展、項目全生命周期的角度,將項目風險納入中期財政風險控制體系。
  (二)認真開展項目儲備
  1.各級各部門要結合“十三五”項目建設規劃和“六城”同創工作,評估論證地方融資平臺在建和存量項目,開展項目儲備,制定中長期發展規劃。當前,要從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量項目中遴選建設急需、收益覆蓋、風險優化的潛在項目,同時,選擇“六城”同創適宜項目做好立項申請、方案設計、項目概算、推薦和申報工作。
  2.財政部門要對申報項目進行財政承受能力評估和論證,建立PPP項目庫。其中,納入州級項目庫的單個項目投資額應在1億元以上,納入縣市項目庫的單個項目投資額應在5000萬元以上。
  (三)嚴格項目評審和決策
  各級各部門要做好項目評審工作,主要是對項目規模、合同文本、實施風險及合作方資金實力、過往業績、技術水平、誠信情況、社會資源等進行評審。項目評審通過后由財政部門匯總報同級人民政府研究審定。
  (四)加強政策支持
  1.積極爭取中央、省支持政策。積極爭取上級轉移支付資金、PPP引導基金、“以獎代補”資金、外國政府貸款支持國家和省級示范PPP項目建設。
  2.強化州級支持政策。根據PPP項目投資額和提供的基礎設施、公共服務效應,在項目建設前期給予適當補貼,并在規劃選址、項目立項、土地供應、環評審批、節能評估審查等方面給予優先支持。
  3.加大金融支持力度。鼓勵和支持金融機構探索運用特許經營權、預期收益質押貸款等融資方式,為PPP項目提供融資、保險等金融服務,在貸款利率和期限上給予適當優惠。
 
  八、保障措施
  (一)加強組織領導。成立州推廣政府和社會資本合作工作領導小組,州長任組長,常務副州長任第一副組長,各分管副州長任副組長,州政府相關部門主要負責人為成員。領導小組辦公室設在州財政局。州、縣市組建由同級財政部門管理的政府和社會資本合作中心,落實機構、編制、職責,積極開展工作。
  (二)明確部門職責。州財政局負責政府與社會資本合作的全面統籌與管理工作、項目綜合協調、論證物有所值和財政承受能力、規范財政補貼、健全債務風險管理機制、開展績效評價、進行項目全程監管等工作;州發改委(州物價局)負責項目立項、制定項目營運價格和價格調整機制工作;州審計局負責工程實際完成投資額的審計工作;州政府國資委負責會同相關部門對項目的國有資產實施監管工作。其他州直行業主管部門負責本行業項目的篩選、選擇專業咨詢機構進行可行性研究、編制物有所值和財政承受能力評價報告、選擇采購方式并組織采購工作、編制實施方案、擬訂合同文本、全周期監管項目建設質量、組織完成項目移交等工作。
  (三)營造良好環境。通過電視、報紙、雜志、網站等媒體,大力宣傳PPP模式的相關政策知識,增進社會共識,提高公眾對PPP模式的認可度,營造良好的輿論氛圍。完善信息系統,實現州、縣市和部門互聯互通、資源共享,及時了解工作動態,交流工作經驗,提高工作效率。
恩施自治州人民政府
2016年6月4日
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